Jesteś tutaj: Rekomendacje i interwencje » Rekomendacje i interwencje » Paweł Kaczmarczyk: Rola organizacji trzeciego sektora w procesie legislacji i konsultacji projektów aktów prawnych
Rekomendacje i interwencje
Rekomendacje i interwencje
22.02.2019
Paweł Kaczmarczyk: Rola organizacji trzeciego sektora w procesie legislacji i konsultacji projektów aktów prawnych
Nadwiślański Związek Pracodawców Lewiatan (woj. kujawsko-pomorskie)

Jakie uprawnienia w zakresie legislacji daje polskie prawo organizacjom pozarządowym, a w szczególności organizacjom pracodawców? Jakie akty organ ustawodawczy ma obowiązek konsultować z naszą organizacją? Gdzie szukać informacji o udziale organizacji pracodawców w procesie legislacyjnym? Na te i inne pytania odpowada w swoim artykule Paweł Kaczmarczyk, wykładowca na Wydziale Zarządzania Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, właściciel firmy ALPA, uczestnik licznych procesów legislacyjnych z ramienia Konfederacji Lewiatan.

Rola organizacji trzeciego sektora w procesie legislacji i konsultacji projektów aktów prawnych

Definicja organizacji trzeciego sektora

Organizacje trzeciego sektora to ogół organizacji pozarządowych. Określenie to wywodzi się z teorii podziału nowoczesnego państwa na trzy główne sektory: państwowy, rynkowy oraz organizacji non-profit, działających pro publico bono, ale jednocześnie niezwiązanych instytucjonalnie z administracją publiczną. Zgodnie z klasyczną koncepcją A. Etzioniego bazującą na analizie zróżnicowania struktur organizacyjnych, trzeci sektor stanowi specyficzną zbiorowość odrębną od sektora państwowego (ang. state) i komercyjnego (ang. market). O ile działanie struktur państwa opiera się na zasadzie administracyjnej hierarchii
i możliwości zastosowania przymusu a działanie przedsiębiorstw oraz ich personelu nakierowane jest na maksymalizację zarobku, o tyle działanie trzeciego sektora odwołuje się do dobrowolnego zaangażowania jednostek opartego na wspólnych wartościach, a ponadto bazuje na różnorodnych formach partnerskiej komunikacji. Zdaniem Etzioniego cechy te powodują, że trzeci sektor ma większą niż inne sektory zdolność dostarczania elastycznych
i tanich usług publicznych (A. Etzioni, 1973).

Organizacje trzeciego sektora charakteryzują się następującymi cechami:

  1. są w odpowiednim stopniu sformalizowane (np. w wyniku zarejestrowania we właściwym urzędzie), lub przynajmniej ich cele, sposób działania i struktura mają charakter trwały;
  2. są instytucjonalnie odrębne od administracji publicznej;
  3. mają charakter niezarobkowy (działają nie dla zysku i nie rozdzielają ewentualnej nadwyżki  między swoich członków, pracowników itp.);
  4. są samorządne (władze i kierunki działania określane są wewnątrz organizacji);
  5. charakteryzują się dobrowolnością uczestnictwa w działalności organizacji.
     

(źródło: Handbook on Non-profit Institutions in the System of National Accounts, Biuro Statystyczne ONZ)

Rola konsultacji społecznych w systemie stanowienia prawa

Proces konsultacji społecznych projektów aktów prawnych jest podstawą skutecznego funkcjonowania systemu stanowienia prawa w Polsce. Nie jest przypadkową sytuacja, w której jedyną ustawą w ostatnich latach przyjętą jednogłośnie przez wszystkie związki zawodowe, organizacje pracodawców i stronę rządową była Ustawa o Radzie Dialogu Społecznego z dnia 24 lipca 2015 roku. To właśnie ten akt prawny reguluje kilka najistotniejszych zasad konsultowania przepisów prawa w ramach trójstronnego dialogu społecznego pomiędzy rządem reprezentującym społeczeństwo polskie, związkami zawodowymi reprezentującymi pracowników i organizacjami pracodawców będącymi przedstawicielami pracodawców. Projekt ten uzyskał poparcie wszystkich trzech stron funkcjonującej do września 2015 roku Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych ze względu na kluczową rolę konsultacji społecznych projektów aktów prawnych w polskim systemie stanowienia prawa. Daje on możliwość sprawdzenia przez rząd skutków projektowanych regulacji m.in. na rynek pracy, gospodarkę czy społeczeństwo. Bardzo często na tym etapie usuwane są niezamierzone błędy w zapisach aktów prawnych lub założeniach,
a także dochodzi do wymiany wiedzy i stanowisk trzech kluczowych stron życia społecznego i gospodarczego. Ustawa o Radzie Dialogu Społecznego definiuje przede wszystkim uczestników dialogu społecznego, a więc tak zwane reprezentatywne organizacje pracodawców i związkowe. Ustala tryb i procedurę konsultacji projektów legislacyjnych oraz daje możliwość publicznego wysłuchania podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie projektu aktu normatywnego dotyczącego spraw społeczno-gospodarczych. Istotnym zapisem Ustawy jest prawo przygotowywania wspólnie uzgodnionych projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów prawnych w sprawach.

Źródła prawa opisujące proces konsultacji projektów legislacyjnych

Poza Ustawą o Radzie Dialogu Społecznego zasady prowadzenia konsultacji społecznych są uregulowane w następujących przepisach ustaw:

  • o związkach zawodowych z 23.05.1991 r.
  • o organizacjach pracodawców z 23.05.1991 r.
  • o izbach gospodarczych z 30.05.1989 r.
  • o rzemiośle z 22.03.1989 r.
  • o fundacjach z 06.04.1984 r.
  • o stowarzyszenia z dnia 07.04.1989 r.
  • o działach administracji rządowej z 04.09.1997 r.
  • o Radzie Ministrów z 08.08.1996 r.
  • o organizacjach samorządu zawodowego, które powstały na mocy odrębnych ustaw na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym np. samorządy zawodów medycznych i prawniczych.
  • o innych organizacjach takich jak organizacje samorządu zawodowego rolników, działające na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych i ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, organizacjach samorządu zawodowego niektórych przedsiębiorców, działające na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców, w tym w szczególności przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu, handlu, gastronomii i usług,

Jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek konsultowania projektów aktów prawa miejscowego o czym mowa w Ustawie o działalności pożytku publicznego. Ważną rolę
w tych konsultacjach mają regionalne organizacje pracodawców zrzeszone
w reprezentatywnych organizacjach pracodawców i regionalne związki zawodowe reprezentujące związki uczestniczące w pracach RDS. Obowiązek konsultacji dotyczy aktów prawa w obszarach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art. 5, ustęp 5).

W przypadku braku procedury konsultacyjnej organizacje opisane w Ustawie o RDS i rady pożytku publicznego mają prawo domagać się na podstawie nowelizacji Ustawy
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przeprowadzenia konsultacji aktów prawnych w zakresie działalności statutowej tych organizacji. Ustawa szeroko reguluje kompetencje rad. Poza obowiązkiem konsultacyjnym projektów aktów prawa miejscowego 
w proces konsultacji wchodzą także projekty strategii, projektów uchwał czy pożytku publicznego, w tym programów współpracy. W związku z tym, iż Ustawa szeroko definiuje
w artykule 4 dziedziny i obszary życia społecznego i publicznego w praktyce okazuje się,
że duża część projektów uchwał wymaga konsultacji społecznych.

W razie nie przyjęcia przez radę zasad konsultacji, każdy podmiot, który ma interes prawny w jego uchwaleniu (organizacja pozarządowa działająca na terenie danej jednostki samorządu) może – po bezskutecznym wezwaniu do podjęcia uchwały – zaskarżyć jej brak do sądu administracyjnego.

Zasady prowadzenia konsultacji projektów legislacyjnych

Często pojawia się dyskusja co można uznać za konsultacje społeczne. Przede wszystkim o konsultacjach można mówić w przypadku nie tylko poinformowania organizacji uprawnionych o treści projektu uchwały, ale także jej udostępnienia społeczeństwu za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. Te elementy są niezbędne, ale wymagają uzupełnienia o następujące cztery elementy:

  • sposób przekazywania do informacji projektów uchwał (wysyłka pocztowa, e-mail, strona internetowa, spotkania konsultacyjne);
  • metody zbierania uwag ze strony uprawnionych organizacji trzeciego sektora (punkt
    w urzędzie, poczta elektroniczna, dedykowany urzędnik bądź jednostka, spotkania poświęcone wysłuchaniu opinii);
  • procedura postępowania z zebranymi uwagami (przedłożenie uwag odpowiednim komisjom, rozpatrzenie przez wójta w przypadku aktów prawa miejscowego, itp.);
  • sposób przekazania organizacjom informacji zwrotnej o tym, czy ich uwagi zostały przyjęte,
    a jeśli nie to dlaczego.

Niezwykle ważne w procesie konsultacji społecznych są dwa ostatnie elementy, które gwarantują organizacjom trzeciego sektora zapoznanie się z ich uwagami i ich analizę. Rząd
i władze samorządowe działają w ramach mandatu udzielonego im przez wyborców. Nie mają obowiązku  uwzględniać uwag organizacji trzeciego sektora, gdyż to organy podejmujące decyzje ponoszą za nie odpowiedzialność. Celem konsultacji projektów prawa jest jednak zagwarantowanie, że sektor pozarządowy będzie poinformowany o projektach, jego uwagi zostaną zebrane, przeanalizowane i rozpatrzone. Istotnym zatem w procesie konsultacji jest dwustronny przepływ informacji między stroną rządową i organizacjami trzeciego sektora.  Proces konsultacji społecznych można uznać za zakończony w momencie przyjęcia uwag wniesionych przez organizacje pozarządowe lub ich odrzucenie z równoczesnym uzasadnieniem stanowiska.

Tylko zapewnienie wszystkich powyższych etapów konsultacji społecznych można uznać za rzeczywisty i gwarantujący dobry i ogólnie akceptowany proces legislacyjny. Taka procedura stanowi również istotny element wzajemnej edukacji i wymiany doświadczeń pomiędzy sektorem pozarządowym a rządem czy administracją terytorialną.

Obowiązek konsultacyjny

Nie każda procedura legislacyjna zapewnia konsultacje społeczne stanowionego prawa. Przede wszystkim większość organizacji trzeciego sektora jest zapraszana do procesu konsultacji z dobrej woli. Jedynie reprezentatywne organizacje pracodawców i związków zawodowych oraz organizacje regionalne wymienione w Ustawie o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie w przypadku aktów prawa miejscowego mogą domagać się włączenia w proces konsultacji. Ustawy z 1991 roku o organizacjach pracodawców i o związkach zawodowych mówią o obowiązku spoczywającym na organach władzy, administracji rządowej i organach samorządu terytorialnego do przeprowadzenia procesu konsultacji społecznych założeń i projektów aktów prawnych w zakresie praw i interesów tych organizacji (art. 16). Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Wspomniane  zapisy ustawy wymagają więc bezwzględnie konsultacji społecznych, jednak pozostawiają uchwalającym zasady organom swobodę decyzji co do form tych konsultacji oraz sposobu ich prowadzenia.

Procedura sejmowa, zwana również poselską nie podlega przepisom zobowiązującym organ inicjujący proces do przeprowadzenia konsultacji. Grupa posłów nie może zostać uznana za organ władzy, administracji rządowej czy organ samorządu terytorialnego. Procedura zainicjowana w ten sposób charakteryzuje się dobrowolnością procesu konsultacji co często stanowi element strategii w procesie stanowienia prawa.

Podsumowanie

Proces konsultacji projektów legislacyjnych wymaga udziału trzech kluczowych sektorów życia publicznego: rządowego, pracowników i pracodawców. Kluczowa jest też wiedza na temat praw i obowiązków obu stron. Bardzo często nawet uczestnicy procesu legislacyjnego mają wątpliwości dotyczące tych aspektów. Do najczęściej spotykanych błędów zalicza się brak świadomości o różnicach w prawach różnych typów organizacji trzeciego sektora. Mylone są organizacje z reprezentatywnymi organizacjami. W praktyce spotykane są dyskusje między przedstawicielami władzy terytorialnej a organizacjami zrzeszonymi w organizacjach reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, który podmiot jest uprawniony do mianowania przedstawicieli do Wojewódzkich Rad Dialogu Społecznego, ten centralny czy lokalny. Błędnie uznawany jest brak opinii do konsultowanego projektu jako akceptacja treści przesłanego projektu przez organizacje trzeciego sektora. Wielu uczestników procesu legislacyjnego błędnie rozumie, że moment przejścia projektu ustawy w ustawę ma miejsce w momencie podpisu aktu prawnego przez Prezydenta RP lub w momencie publikacji w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z literą prawa z ustawą mamy do czynienia w momencie skierowania projektu ustawy do senatu po trzecim czytaniu sejmowym, co nie jest równoznaczne z wejściem w życie samych przepisów.
Te więcej przykładów obrazuje poziom skomplikowania procedury i konieczność szerzenia wiedzy o systemie stanowienia prawa w Polsce. Niezbędnym jest również mobilizacja zarówno strony rządowej jak i pracodawców czy związków zawodowych do prowadzenia wspólnego dialogu dla przejrzystości i przyjazności prawa oraz urealnienia oceny skutków regulacji. Podstawą ustroju demokratycznego obowiązującego w Polsce jest udział wszystkich stron dialogu w systemie stanowienia prawa. Ograniczanie tego udziału dla którejkolwiek ze stron zawsze będzie skutkowało demontażem tegoż ustroju i dysfunkcją funkcjonowania prawa w kraju.

Autor:
Paweł Kaczmarczyk, magister zarządzania, doktorant nauk ekonomicznych na Wydziale Zarządzania Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie.

Właściciel firm doradczo-konsultingowych ALPA Consulting i New Open Way Advisory (NOW-a).

Wcześniej Sekretarz Kongresu Przedsiębiorczości, Dyrektor Rozwoju Konfederacji Lewiatan, członek zespołu ds. Zrównoważonego Rozwoju i Społecznej Odpowiedzialności Przedsiębiorstw przy Ministrze Innowacji i Rozwoju z ramienia Konfederacji Lewiatan.


pkaczmarczyk@kozminski.edu.pl

Artykuł można także pobrać w formacie PDF

Rada Regionów w liczbach
2211
Ilość zrzeszonych pracodawców
173756
Liczba pracowników w zrzeszonych firmach
20
Ilość związków regionalnych
Social media
Dane firmy

Redakcja Strony Internetowej Rady Regionów

Ul. Bydgoskich Przemysłowców 6/101
85-862 Bydgoszcz

 

+48 504 297 093
katarzyna.m@nzp.org.pl

 

Newsletter

Chcesz otrzymywać za darmo newsletter? Zostaw nam swój e-mail:

Rada Regionów Konfederacji Lewiatan 2016 All rights reserved
strony internetowe Wałbrzych HM sp. z o.o. www.hm.pl | hosting www.hostedby.pl